【摘 要】以党的二十届四中全会精神为指引，结合“十五五”规划的战略擘画，从制度变迁与政策过程双重维度构建国家治理现代化的理论分析框架，可以发现“五年规划”制度从单一资源配置工具向综合性战略治理平台跃迁的历史必然性，以及其演进过程中战略定力与动态调适的辩证统一。自党的十八届三中全会首次提出国家治理现代化的命题，到党的十九届四中全会对国家治理现代化的系统性、集成性顶层设计，再到党的二十届三中全会强调以进一步全面深化改革推进国家治理现代化，展现了党的十八大以来国家治理现代化的战略演进过程。党的二十届四中全会关于“十五五”规划的擘画，标志着国家治理现代化进入一个全新的实践阶段。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》描绘了国家治理现代化的战略蓝图，揭示了科技创新在国家治理能力现代化中发挥着核心引擎作用，突出强调以制度建设为主线夯实国家治理现代化的根基。“五年规划”制度的生命力源于路径依赖的传承性与本土创新的突破性有机融合，既延续了制度变迁的连续性基因，又彰显了治理创新的适应性智慧，其制度演进范式展现了中国式现代化道路的独特治理哲学，为全球治理体系变革贡献了兼具战略前瞻性与实践可行性的东方智慧。
【关 键 词】“五年规划”；“十五五”规划；国家治理现代化；高质量发展；制度创新
【作者简介】李以所（1973— ），男，中国社会科学院中德合作中心副主任、欧洲研究所副研究员，管理学博士，政治学博士后，主要研究方向为欧盟经济法、政府治理的变革与创新、政府与民间的合作伙伴关系。
【基金项目】中国社会科学院智库基础研究项目“仲裁的排他性和国家规制权的保留”（项目编号：ZKJC242009）
【中图分类号】C936；D61 【文献标识码】A 【文章编号】1003-2606（2026）01-0005-11
一、引言：一个更具弹性的引领性制度创新
在马克思主义政治经济学视域下，资本主义的基本矛盾表现为生产资料私有制与社会化大生产之间的结构性冲突。苏联模式首次在宏观尺度上尝试以国家计划指令全面替代市场自发协调，其在工业化初期展现出强大的资源动员能力，通过优先发展重工业的赶超战略［1］，在短期内建构了完整的工业体系。这曾被视为对资本主义无政府状态生产的制度性超越。
然而，计划经济体制在信息处理与激励机制上面临着难以克服的双重困境。随着经济结构日趋复杂，中央计划机构无法及时准确地获取海量的微观经济信息，导致资源配置效率递减。同时，僵化的指令性指标与短缺经济现象抑制了生产单位的创新活力与个体的劳动积极性，此即匈牙利经济学家亚诺什·科尔内所界定的“预算软约束”［2］与“投资饥渴症”［3］。这些内生性缺陷最终导致经济停滞与体制僵化。
中国的经济体制改革呈现出一条独特的演化路径，其通过将“计划”转变为“规划”，实现了从微观干预向宏观治理的范式转换。［4］规划不再规定具体产出指标，而是侧重于战略引领、空间布局与公共服务供给，为市场在资源配置中发挥决定性作用构建制度框架。这一制度创新既继承了社会主义国家在长远战略制定与公共产品供给上的优势，又通过引入市场机制有效解决了传统计划经济体制面临的信息与激励难题，在实践中证明了社会主义与市场经济相结合的可能性与优越性，为理解“制度弹性”［5］与“适应性效率”［6］提供了重要的理论启示。
2025年10月20日至23日，党的二十届四中全会召开并审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），为未来五年乃至更长时期中国经济社会的发展指明了前进方向，提供了科学指引。［7］这次会议的核心议题，即研究制定“十五五”规划。这不仅是对下一步发展目标和路径的部署，更是中国共产党在新时代背景下，以高度的历史主动精神对国家治理体系和治理能力现代化进行的一次系统性、前瞻性的战略擘画。
党的二十届四中全会的召开，正值世界百年未有之大变局加速演进、科技革命与大国博弈相互交织、我国发展面临的外部环境日趋复杂严峻之际，在这样的时代背景下，这次全会的召开不仅为中国自身的发展提供了方向指引，也为全球治理贡献了中国智慧和中国方案。因此，深入学习贯彻党的二十届四中全会精神，特别是以“十五五”规划为载体，研究规划制度对国家治理体系和治理能力现代化的深远影响，不仅具有重要的理论价值，更具有紧迫的现实意义。这不仅是对中国未来发展路径的解读，也是对一种不同于西方模式的中国式现代化道路的理论探索和实践总结。
二、理论框架：国家治理现代化的双重维度分析
（一）制度变迁理论视角下的国家治理体系演进
制度变迁理论为全面理解中国国家治理体系的演进过程，特别是清晰梳理“五年规划”制度的演变轨迹，提供了极具价值且富有启发性的分析工具。该理论认为，制度并非一成不变，而是在内外部环境变化的压力下，通过路径依赖和关键节点的突破，不断演化和重塑的动态过程。从“一五”计划到“十五五”规划，这一制度的发展历程正是制度变迁理论的具体呈现。在改革开放前，“五年计划”是高度集中的计划经济体制下的核心资源配置工具，其特点是指令性强、覆盖面广。随着改革开放的逐步深入，特别是社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，“五年计划”开始向“五年规划”转型，其功能从直接配置资源转向宏观调控、方向引导和公共服务，这体现了制度在适应新的经济基础和生产力发展要求下的自我调整和创新。
《建议》标志着“五年规划”制度进入了一个新的发展阶段。在科技创新领域，《建议》提出要“完善新型举国体制，采取超常规措施”，这既是对我国“集中力量办大事”这一制度优势的坚持，也是在新一轮科技革命背景下，对科技创新组织方式和治理模式的制度创新。这种制度变迁并非简单的制度移植，而是植根于中国国情和文化土壤的本土化创新。它吸收了现代国家治理的普遍经验，强调法治、民主、科学决策等，但又始终坚持中国共产党领导这一最本质的特征，形成了独特的制度优势。从制度变迁理论的视角看，党的二十届四中全会精神的核心，就是通过系统性的制度创新，推动国家治理体系更加成熟，从而将制度优势更好地转化为治理效能。
一方面，制度变迁理论中的路径依赖概念，为我们理解中国国家治理体系中“五年规划”制度的连续性和稳定性提供了深刻的理论视角。从“计划”到“规划”的转变并非一蹴而就，而是在“摸着石头过河”的渐进式改革中逐步实现的，体现了路径依赖的特征，即在原有的制度框架内进行调整，而非彻底颠覆。［8］中国的“五年规划”制度自1953年的“一五”计划开始实施，至今已有70多年的历史，其之所以能够延续至今且不断发展完善，正是因为深深植根于中国的政治经济体制和文化传统之中，形成了强大的路径依赖。首先，这种连续性体现在该制度作为国家战略规划的核心地位从未动摇。无论是计划经济时期，还是社会主义市场经济时期，“五年规划”始终是党和政府引领经济社会发展、配置公共资源、引导社会预期的重要政策工具，是国家治理体系不可或缺的一部分。这种长期的实践，使其制度安排、组织机构和运作流程都趋于成熟和稳定，形成了一套行之有效的运行体系。其次，这种连续性还体现在战略目标的继承和发展上。从“一五”计划的工业化奠基，到改革开放后的“三步走”战略，再到新时代的“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，每一个“五年规划”都是在前一个规划的基础上，根据时代发展和国家战略需要进行调整和深化，体现了战略目标的连贯性和递进性。例如，“十五五”规划明确提出要确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展，这正是对党的十九大和二十大提出的战略部署的具体落实和阶段性推进。这种战略上的连续性，使得国家发展能够保持长期稳定，避免了因政策摇摆而造成资源浪费和发展中断。同时，这种连续性也为制度创新提供了稳定的基础。在坚持根本制度和战略方向不变的前提下，每一轮“五年规划”的制定和实施，都伴随着对具体制度、政策和机制的改革创新，从而推动国家治理体系渐趋至善。所以说，规划制度的连续性是中国国家治理体系保持稳定与有效的重要保障，也是中国特色社会主义制度优势的充分展现。
另一方面，制度变迁理论不仅关注路径依赖，也强调制度移植与本土化，这为我们借鉴国外成功的制度经验提供了启示。在全球化背景下，任何国家的制度发展都不可能完全封闭，必然会受到其他国家制度模式的影响，但成功的制度移植并非简单“拿来”，而是需要与本国国情相结合，进行创造性的转化和适应，即本土化。中国国家治理体系的演进，就是一个不断借鉴国外先进经验，并结合自身实际进行制度创新的过程。中国特色社会主义制度的自我完善，亦是在这一过程中实现的。［9］“五年规划”制度本身就体现了制度移植与本土化的结合，其最初来源于苏联的“五年计划”，但中国在实践中并未完全复制其高度集中的指令模式，特别是改革开放之后，市场在资源配置中的决定性作用日益凸显，规划的制定过程也更加注重民主协商和科学论证。这种转变正是将计划经济的合理内核与市场经济的具体要求相结合，进行本土化改造的结果。党的十八届三中全会以来，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，这本身就是一场深刻的制度变迁。在这一过程中，中国积极学习借鉴世界各国在法治建设、社会治理、公共服务等方面的有益经验，但始终坚持从中国国情出发，不照抄照搬。这种在开放中保持自主、在借鉴中坚持创新的制度发展路径，使得中国特色社会主义制度既具有鲜明的中国特色，又符合时代发展潮流，展现出强大的生命力和巨大的优越性。
制度变迁的最终目的是要提升治理效能。中国国家治理体系的演进，特别是“五年规划”制度的变迁，鲜活且生动地展现了制度创新推动治理效能提升的过程。在计划经济时代，“五年计划”具有强烈的指令性色彩，政府通过行政命令直接配置资源，决定企业的生产和投资活动。这种模式的优点是能够“集中力量办大事”，在工业化初期发挥了重要作用，但其弊端也日益显现，如信息不对称、效率低下、缺乏活力等。随着改革开放的推进和社会主义市场经济体制的建立，传统的计划体制已无法适应经济发展的需要。“九五”计划是首个按照社会主义市场经济原则制定的计划，“十五”计划是实现第三步战略目标开局的第一个五年计划，突出了发展主题和结构调整主线，“十一五”则首次在称谓上把“计划”调整为“规划”。从“计划”向“规划”的转型，标志着国家治理理念的重大转变。相对而言，规划更强调战略性、宏观性和指导性，而不是具体的指令性。它不再直接干预微观主体的经营活动，而是通过设定发展目标、制定产业政策、完善法律法规、优化公共服务等方式，为市场主体创造良好的发展环境，引导社会资源的流向。这种转变极大地激发了市场的活力和社会的创造力，提升了资源配置的效率。从“计划”到“规划”的演进，是中国国家治理体系适应经济社会发展要求，不断进行自我革新和制度创新的缩影。它表明，国家治理现代化并非一成不变，而是一个动态发展的过程，其核心在于通过持续的制度创新不断提升治理能力，最终实现国家现代化和中华民族伟大复兴。
（二）政策过程理论视角下的国家治理能力提升
政策过程理论关注的是政策从议程设置、制定、执行到评估和终结的全生命周期，它为评估国家治理能力特别是“五年规划”的制定和实施过程提供了有效的分析工具。国家治理能力在很大程度上体现为驾驭复杂政策过程的能力，党的二十届四中全会精神对国家治理能力的提升，正体现在其对“十五五”规划政策过程各个环节的优化和完善上。
政策过程理论将政策制定视为一个由多个阶段组成的动态过程，其中政策议程设置是首要环节，它决定了哪些问题能够进入政府的决策视野。“五年规划”的制定过程，为观察中国的政策议程设置提供了一个绝佳的窗口。这一过程鲜明地体现了顶层设计与民主协商的有机结合。这里的顶层设计，就是指党中央站在全局和战略高度，对“五年规划”时期的发展环境、阶段性特征和目标任务进行宏观把握和总体设计。因此，从逻辑顺序上说，要理解党的二十届四中全会精神，首先需要认真阅读习近平总书记就《建议》的起草情况进行的说明，这是对全会相关议题的核心认知。这里的民主协商，则是指“五年规划”的制定过程是一个广泛发扬民主、集思广益的过程，在党中央的总体部署下，从中央到地方，从政府部门到社会各界，都参与到规划的讨论中。这种广泛的民主协商使得规划能够充分反映社会各界的诉求和智慧，增强了规划的科学性和可行性。这种将顶层设计与民主协商相结合的政策议程设置模式，既保证了国家发展的正确方向，又充分调动了社会各方面的积极性和创造性，是中国特色社会主义民主政治的生动实践，也是国家治理能力现代化的重要标志。
政策过程理论强调政策的制定与执行是一个相互关联、不可分割的整体，科学的政策如果得不到有效执行，就难以实现其预期目标。中国“五年规划”的成功实施，正是得益于其背后强大的政策执行体系，这一体系的核心特征在于跨部门协同与地方创新的有机结合。“五年规划”是一个涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域的综合性规划，其实施需要国务院各部门、全国人大、全国政协以及军队、群团组织等各方面的协同配合。为了确保规划的有效执行，中国建立了一套完整的组织协调机制，包括成立专门的领导小组、召开部际联席会议、制定配套的政策措施等。这种跨部门协同治理模式能够有效避免政策碎片化和各自为政的问题，确保各项改革举措有机衔接、融会贯通，从而提升国家治理的整体效能。另外，中国是一个幅员辽阔、地区差异巨大的国家，中央制定的政策不可能完全适应所有地方的实际情况。因此，中央在制定“五年规划”时，通常会为地方留下一定的自主空间，鼓励地方在中央设计的总体框架下，结合自身实际进行探索和创新。同时，地方的创新实践不仅可以为中央政策的完善提供经验借鉴，也可以为其他地区的发展提供示范。在改革开放初期，深圳等经济特区的设立就是地方创新的典范，其成功经验为全国范围内的改革提供了重要启示。
政策过程理论认为政策并非一经制定就一成不变，而是需要根据实施效果和环境变化进行动态调整和修正。因此，一个有效的政策体系必须具备完善的评估与反馈机制。“五年规划”的实施过程正是一个不断进行评估、反馈和调整的动态过程，体现了国家治理的适应性和学习能力。中国为“五年规划”的执行效果构建了一个多层次、多渠道的评估体系。首先，政府内部会建立一套指标体系，对规划目标的完成情况进行定期监测和评估。其次，全国人大作为最高国家权力机关，会对规划的实施情况进行监督，通过听取和审议政府工作报告、开展专题询问等方式，推动规划的有效落实。再次，政协、民主党派、专家学者和社会公众也会通过各种渠道对规划的实施效果进行评估和监督，并提出意见和建议。基于评估和反馈的结果，政府会对规划进行动态调整，这种调整既包括对具体政策措施的微调，也包括对规划目标的修正。例如，在“十四五”规划实施过程中，面对世纪疫情的严重冲击和外部环境的变化，党中央、国务院及时出台了一揽子增量政策，着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，推动高质量发展取得新成效。这种根据形势变化及时调整政策的能力，就是国家治理能力的重要体现。循着“五年规划”的实践轨迹，可以发现中国已锻造出一套精妙运转的治理体系，它如精密齿轮般环环相扣，从战略蓝图的精心擘画到政策举措的精准落地，从成效评估的客观审视到民意反馈的敏锐捕捉，再到目标措施的适时调整，构建起全周期管理的闭环系统。这种与时代同频共振的治理智慧，既蕴含着“不畏浮云遮望眼”的战略定力，又彰显了“因势而动谋新篇”的变革魄力，让中国在风云变幻的世界格局中始终锚定前行方向，持续绘就高质量发展的壮美画卷。
三、历史脉络：党的十八大以来国家治理现代化的战略演进
（一）党的十八届三中全会：国家治理现代化命题的首次提出
党的十八届三中全会首次以极具前瞻性与战略性的视野，旗帜鲜明地提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题，并将其确立为全面深化改革的总目标。［9］这一命题的横空出世，恰似一场思想领域的深刻革命，标志着中国共产党对党的执政规律和国家治理规律的认知已攀升至全新的理论高度，实现了从“社会管理”到“社会治理”理念的重大跨越与范式转换［10］，彰显出中国共产党在理论创新与实践探索上的卓越智慧与深远谋略。
这次全会被赋予了划时代的意义，而“一切划时代的理论，都是满足时代需要的产物”［11］。在治理现代化理念提出之前，国家治理更多被狭义地、传统地理解为政府对社会事务的管理与掌控，其核心是自上而下、层级分明的行政命令与严格管控，呈现出一种单向度、权威性的治理模式。治理现代化的提出宛如一场深刻的理念嬗变与范式革新，意味着国家治理的主体格局发生了根本性、结构性的转变，从单一的政府主导迈向政府、市场、社会等多元主体共同参与、协同共治的崭新格局，形成了一种多元互动、共生共荣的治理生态，治理方式也从单向的命令与服从转变为双向互动、民主协商与多元合作的良性循环，构建起一种基于平等对话、共识达成的治理机制，治理目标更是从单纯聚焦经济增长拓展至实现经济、政治、文化、社会、生态文明全方位的协调可持续发展，体现了一种整体性、系统性的治理思维。
党的十八届三中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化做出了全方位、深层次、系统性的战略部署。全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》涵盖了经济、政治、文化、社会、生态文明以及党的建设六大领域，提出了336项重大改革举措，旨在精准破除各个领域存在的体制机制弊端，打破利益固化的藩篱，构建起一套更为完备、稳定、管用且具有创新性的制度体系，为国家治理现代化提供坚实的制度保障与支撑。在经济领域，全会提出要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府作用。这一论断无疑是对政府与市场关系认知的一次重大突破与创新，是对传统经济治理理念的深刻反思与超越，为构建高水平、高质量、富有活力的社会主义市场经济体制筑牢了坚实的理论基础，指明了清晰的发展方向。在社会领域，全会提出要创新社会治理体制，坚定不移地坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的多元路径。这一系列举措体现了中国共产党对社会治理规律的深刻把握与精准运用，为充分激发社会活力、切实维护社会稳定提供了明确的方向，有助于构建共建共治共享的社会治理格局。
（二）党的十九届四中全会：国家治理现代化的顶层设计
若将党的十八届三中全会视作开启国家治理现代化浩荡征程的关键起点，那么2019年10月召开的党的十九届四中全会则是在这一坚实基础上展开的一场具有系统性、集成性特点的顶层设计。此次全会的主题为“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，以深邃的洞察与精准的把握深刻回应了在我国国家制度和国家治理体系上应该坚持和巩固什么、完善和发展什么这个重大且具有深远政治意义的命题。［12］全会系统梳理与总结了我国国家制度和国家治理体系所彰显的13个方面的显著优势，并在此基础上，对坚持和完善党的领导制度体系、人民当家作主制度体系、中国特色社会主义法治体系等13个关键方面的制度做出了全方位、深层次的战略部署，精心构筑起国家治理现代化的“四梁八柱”，为国家实施有效、有力、有为的治理构建了坚实的制度框架。
党的十九届四中全会将国家治理现代化这一宏观且抽象的理论命题，巧妙而精准地具象化为一套系统完备、科学规范、运行高效的制度体系，为中国共产党在执政过程中持续推进治理现代化提供了可操作、可执行的现实路径。这次全会精心设计的制度框架，不仅是对我国长期以来国家治理实践经验的系统梳理、深刻总结与高度升华，更是应对新时代纷繁复杂的风险挑战、实现国家长治久安的坚实制度基石，标志着我国国家治理现代化从最初的理念提出、实践探索阶段，迈入了制度建设、体系完善的新阶段。
（三）党的二十届三中全会：进一步全面深化改革与国家治理现代化的推进
2024年7月召开的党的二十届三中全会，是在我国迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻召开的一次重要会议。这次全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），以经济体制改革为牵引，对中国特色社会主义各领域的改革做出了重要安排，进一步深化了对推进国家治理体系和治理能力现代化的规律性认识。全会强调，进一步全面深化改革必须“推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应”［13］。这一论述创造性地将国家治理和社会发展更好相适应与马克思主义经典的社会基本矛盾运动规律并列，体现了中国共产党对执政规律和国家治理规律的深刻把握和理论创新。
党的二十届三中全会的核心议题是进一步全面深化改革，其总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。全会提出了300多项重要改革举措，涉及体制、机制、制度层面的多项内容，旨在解决制约构建新发展格局和推动高质量发展的卡点堵点问题、发展环境和民生领域的痛点难点问题、有悖社会公平正义的焦点热点问题。［14］在科技体制改革方面，全会提出要健全新型举国体制，强化国家战略科技力量，推动科技创新和产业创新深度融合，这为加快实现高水平科技自立自强提供了制度保障。在法治建设方面，全会提出要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，这为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了坚实的法治基础。由此可见，党的二十届三中全会是在新的历史起点上对全面深化改革做出的再动员、再部署，将国家治理现代化推向了一个新的高度。［15］
四、核心议题：党的二十届四中全会精神对国家治理现代化的深远影响
（一）“十五五”规划：国家治理现代化的战略蓝图
党的二十届四中全会是在“十四五”规划即将收官、“十五五”规划谋篇布局的关键时期召开的一次承前启后、继往开来的重要会议，全会审议通过的《建议》“是新时代以来党中央制定的第三个五年规划建议，也是全面建设社会主义现代化国家新征程上的第一个五年规划建议”［16］，其重要性不言而喻。全会的核心成果在于以高瞻远瞩的视野与严谨缜密的思维，系统性地谋划了“十五五”时期经济社会发展的战略任务与重大举措，其以“十五五”规划作为关键枢纽与核心承载，将国家治理现代化所蕴含的深邃理念与长远目标精准且细致地拆解、转化为一系列具有高度可操作性、可量化考核性的具体行动方案。这一转化过程将抽象的理念转化为具体的实践指南，为国家治理现代化的推进提供了清晰且明确的路径指引，标志着国家治理现代化已然步入一个全新的实践阶段。
《建议》的核心战略意图之一，就是为确保到2035年基本实现社会主义现代化取得决定性进展奠定坚实基础。全会明确指出，“十五五”时期是夯实基础、全面发力的关键时期。这一战略定位意味着未来五年将是我国从全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，其发展成效直接关系到第二个百年奋斗目标的顺利实现。全会提出的“十五五”时期经济社会发展的主要目标，都是围绕这一核心战略意图展开的。这些目标不仅具有前瞻性，更具有现实的可操作性，它们共同构成了通往2035年远景目标的阶梯。为确保这一决定性进展的实现，全会在《建议》中做出了一系列系统性、战略性的部署。这些部署体现了系统观念和整体谋划，旨在通过“十五五”时期的持续努力，在关键领域和薄弱环节取得重大突破，从而为2035年基本实现社会主义现代化扫清障碍、铺平道路。因此，“十五五”规划不仅是一个经济社会发展规划，更是一个关乎国家长远命运的现代化建设施工图。
“高质量发展取得显著成效”被置于党的二十届四中全会提出的“十五五”时期经济社会发展主要目标的首位，表明推动高质量发展是未来五年乃至更长时期我国经济社会发展的主题和首要任务。这标志着我国的发展理念和发展方式正在发生深刻的转变，即从过去注重规模和速度的粗放式增长，转向更加注重质量和效益的集约式发展。这一转变是适应我国社会主要矛盾变化、应对外部环境深刻复杂变化的必然要求，也是实现中国式现代化的必由之路。为了推动高质量发展取得显著成效，《建议》提出了一系列关键举措。首先，在构建现代化产业体系方面，强调要改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业，推动产业向高端化、智能化、绿色化方向发展。其次，在创新驱动发展方面，将科技创新作为引领高质量发展的核心动力，强调要加强关键核心技术攻关，推动科技创新与产业创新深度融合，加快发展新质生产力。再次，在深化改革开放方面，强调要构建高水平社会主义市场经济体制，完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，同时扩大高水平对外开放，以开放促改革、促发展。最后，在绿色发展方面，强调要协同推进降碳、减污、扩绿、增长，加快建设美丽中国，推动经济社会发展全面绿色转型。这些举措从各个方面发力，共同构成了推动高质量发展的政策体系。
面对外部环境日趋复杂严峻的挑战，党的二十届四中全会将“构建新发展格局、建设现代化经济体系取得重大突破”作为“十五五”时期的主要目标任务之一，这体现了党中央统筹国内国际两个大局的战略远见。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是党中央根据我国发展阶段、环境、条件变化做出的战略决策，是事关全局的系统性深层次变革，其核心要义在于通过发挥我国超大规模市场优势，畅通国内经济循环，增强经济发展的内生动力和可靠性，同时以更高水平的对外开放深度参与全球产业分工和合作，提升我国在全球经济格局中的地位和影响力。对此，《建议》亦做出了全面部署。在国内大循环方面，强调要着力扩大内需，特别是消费需求，同时深化供给侧结构性改革，打通生产、分配、流通、消费等各环节的堵点，形成新需求引领新供给、新供给创造新需求的更高水平的动态平衡。在国际循环方面，强调要坚定不移地扩大高水平对外开放，稳步扩大制度型开放，对接国际高标准经贸规则，营造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。全会还特别强调，要推动贸易创新发展，促进货物贸易、服务贸易和数字贸易提质增效，同时拓展双向投资合作空间，擦亮“投资中国”品牌，引导产业链供应链合理有序跨境布局。［17］这些部署旨在通过内外联动、双向互促，构建一个更加开放、更具韧性、更富活力的经济体系，从而在激烈的国际竞争中赢得战略主动，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供坚实的战略支撑。
（二）科技创新：驱动国家治理能力现代化的核心引擎
《建议》46次提到“科技”、61次提及“创新”、6次提到“新质生产力”［18］，凸显了我国将加快高水平科技自立自强置于“十五五”时期战略任务的核心位置，并将其作为引领发展新质生产力的关键，这深刻揭示了科技创新在驱动国家治理能力现代化、重塑国家竞争优势中的核心引擎作用。在当前新一轮科技革命和产业变革迅猛发展、高技术领域成为国际竞争最前沿和主战场的背景下，科技自立自强不仅是发展问题，更是生存问题。实现高水平科技自立自强，意味着要摆脱关键核心技术受制于人的局面，将发展的主动权牢牢掌握在自己手中。这不仅关系到产业链和供应链的安全稳定，更关系到国家经济的长远发展和国际竞争力的根本提升。因此，中国式现代化要靠科技现代化做支撑，科技创新要打头阵、挑重担。
为了实现高水平科技自立自强，《建议》从三个方面做出了具体部署。首先，在加强原始创新和关键核心技术攻关方面，强调要聚焦国家战略需求，加强原创性、引领性科技攻关，力争取得一批标志性成果。其次，在推动科技创新和产业创新深度融合方面，强调要促进科技、产业、金融良性循环，加快科技成果向现实生产力转化，催生新产业、新模式、新动能。再次，在优化国家创新体系方面，强调要深化科技体制改革，完善新型举国体制，强化国家战略科技力量，激发企业创新主体活力，畅通高校、科研院所、企业人才交流通道。这些部署旨在通过系统性的制度安排和政策支持，全面提升国家的科技实力和创新能力，为在新一轮国际竞争中赢得战略主动提供坚实保障。此外，全会公报提出要提升国家创新体系整体效能，这意味着改革的目标不是某个或某类科研机构的效率提升，而是整个国家创新链条的协同与优化。这要求加强国家战略科技力量建设，使其在基础研究和关键核心技术攻关中发挥引领作用。同时，要强化企业作为技术创新主体的地位，鼓励企业加大研发投入，支持龙头企业牵头组建创新联合体，推动“产学研用”深度融合。此外，还要加强知识产权保护，营造鼓励创新、宽容失败的社会氛围，为创新活动提供坚实的法治保障和良好的文化环境。深化科技体制改革的目标是构建一个更加开放、协同、高效的创新生态系统，充分激发各类创新主体的活力和潜力，为国家治理现代化提供持续的智力支持和技术供给。
“新质生产力”是2023年9月习近平总书记在主持召开新时代推动东北全面振兴座谈会时首次明确提出的一个富有创新性的概念，它代表了以科技创新为主导，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径的先进生产力质态。［19］全会提出要“引领发展新质生产力”，并将其作为引领未来产业发展的关键。发展新质生产力，意味着要大力发展数字经济，推动互联网、大数据、人工智能等新一代信息技术与实体经济深度融合；要培育壮大战略性新兴产业，如新能源、新材料、高端装备、生物医药等；要前瞻布局未来产业，如类脑智能、量子信息、基因技术等。发展新质生产力，不仅是对产业结构的调整，更是对国家治理理念和模式的深刻变革，它要求政府从传统的产业管理者转变为创新生态的构建者、市场秩序的维护者和公共服务的提供者。这对政府的宏观调控能力、市场监管能力和公共服务能力都提出了更高的要求。
（三）制度建设：夯实国家治理现代化的根基
党的二十届四中全会精神对国家治理现代化的深远影响，还集中体现在其对制度建设主线的突出强调上。国家治理现代化的核心和根本，在于制度的成熟与定型。无论是“十五五”规划的制定与实施，还是高质量发展、科技自立自强等战略任务的推进，都必须以制度建设为保障。《建议》沿袭了党的二十届三中全会提出的要“推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应”，这深刻揭示了制度建设的内在逻辑，即制度必须随着生产力的发展和社会环境的变化而不断进行自我完善和创新。
在“十五五”时期，完善和发展中国特色社会主义制度的重点领域是多方面的。在经济领域，核心是构建高水平社会主义市场经济体制，处理好政府与市场的关系，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要更好发挥政府的作用，实现有效市场与有为政府的有机结合。在政治领域，要聚焦发展全过程人民民主，健全人民当家作主制度体系，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。在社会领域，要完善社会治理体系，健全公共安全体制机制，建设更高水平的平安中国，确保社会既充满活力又安定有序。在党的建设领域，要坚持和完善党的领导制度体系，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。在这些关键领域进行制度创新和制度完善，可以为中国式现代化提供更加稳固、更加有效的制度支撑，从而将制度优势更好地转化为国家治理效能。
《建议》本身就体现了对国家治理体系中的一项核心制度——国家经济社会发展规划制度的重视和完善。发挥国家发展规划战略导向作用的意义深远且重大。“五年规划”制度在中国国家治理体系中具有基础性、战略性的地位，健全这一制度体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。党的二十届三中全会通过的《决定》，就已经对健全国家经济社会发展规划制度体系做出了系统安排，明确了健全规划制度体系、强化规划衔接落实机制、加强政策协同配合的战略方向和重点举措。［20］
健全国家经济社会发展规划制度体系，关键在于提升其科学性、权威性和有效性，因为“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”［21］。首先，在规划编制环节，要“把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来”［22］。党中央集中统一领导确保了规划的战略方向和全局性，广泛的社会参与则保证了规划的科学性和民意基础。其次，在规划实施环节，要建立权责清晰、协同高效的实施机制。具体包括：明确各级政府和部门的职责分工，加强中央与地方、部门与部门之间的协调配合，形成推动规划落实的强大合力。同时，要强化规划的法治保障，推动国家发展规划法的立法进程，将规划的实施纳入法治化轨道，确保规划的严肃性和权威性。再次，要建立动态监测评估和调整机制，通过对规划实施情况进行中期评估和总结评估，及时发现问题、总结经验，并根据内外部环境的变化对规划进行适时调整。“五年规划”并非一成不变的刚性蓝图，而是一个充满弹性和适应性的动态治理过程，这体现了国家治理体系强大的学习和调整能力。在规划实施过程中，内外部环境往往会发生意想不到的变化，面对这些不确定性，中国的国家治理体系展现出高度的灵活性和适应性。这是一种“在游泳中学会游泳”的适应性治理能力，它使得“五年规划”能够始终保持引领性和有效性。这表明，中国的国家治理体系不仅善于制定长远规划，更擅长在实践中学习、在反馈中调整，从而不断提升应对复杂局面的能力。这一系列制度安排，可以确保“五年规划”这一国家治理的重要工具更好地发挥战略导向作用，引领中国经济社会持续健康发展。
五、具体分析：“五年规划”制度变迁与国家治理现代化
（一）“五年规划”是国家治理体系的重要组成部分
机遇往往诞生于战略的布局之中，战略则依托规划指引实践的推进。谋划治国理政的根本，确立安邦定国的纲领，务必“从全局、长远、大势上作出判断和决策”［23］，既胸怀大局，又注重细节。“五年规划”的首要功能在于其强大的战略引领能力，它超越了短期的年度计划和具体的项目安排，着眼于国家未来五年的发展大势，为国家这艘巨轮校准航向。党的二十届四中全会公报对“十五五”时期的明确定位本身就体现了规划的战略高度。规划通过设定一系列宏观目标和关键指标，为全社会提供了清晰的发展预期和共同的奋斗目标。这种战略性引领，确保了国家发展不因短期波动而偏离主航道，能够集中力量办好自己的事，在复杂环境中保持战略定力。这正是国家治理体系成熟和稳定的重要标志。
一个有效的治理体系必须具备预见和应对未来不确定性的能力。“五年规划”制度通过系统性的研究和编制过程，努力提升国家治理的前瞻性。党的二十届四中全会公报指出，“十四五”时期我国的发展历程“极不寻常、极不平凡”，并在分析“十五五”时期的发展环境时，明确指出“我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”。规划的编制过程，正是对这种深刻复杂变化的发展环境进行系统性研判的过程。《建议》中提出要“加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国”，并“加快建设新型能源体系”，这些部署都是基于对未来科技革命和产业变革趋势的深刻洞察。通过规划，国家能够提前布局关键核心技术攻关、战略性新兴产业培育和未来产业发展，从而在激烈的国际竞争中抢占先机，将潜在的风险挑战转化为发展的机遇。这充分展现了国家治理体系的战略预见和主动塑造能力。
现代国家治理面临的一个核心难题是如何处理日益复杂的多元利益关系和跨领域跨地区的协调问题。“五年规划”制度为解决这一难题提供了一个强有力的统筹协调平台。《建议》多次强调了对“统筹”的要求，如“统筹发展和安全”“统筹国内国际两个大局”“促进城乡融合发展”“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应”等。规划的编制和实施过程，本质上就是一个打破部门壁垒、地区分割，实现资源优化配置和战略协同的过程，它要求不同部门、不同地区在规划的总体框架下，明确自身定位，形成发展合力。通过优化重大生产力布局、发挥重点区域的增长极作用，可以构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，这正是国家治理在宏观层面实现高效协调能力的集中体现。
（二）“五年规划”制定过程体现国家治理能力
“五年规划”的制定过程是中国国家治理能力的一个集中体现，其最显著的特征便是顶层设计与基层智慧的有机结合。这一过程既保证了国家发展的战略方向和全局统筹，又充分吸纳了来自社会各个层面的智慧和诉求，从而确保了规划的科学性、民主性和可行性。“十五五”规划由党中央主导，习近平总书记亲自擘画、全程指导，确保了规划始终围绕党和国家的中心工作，服务于全面建成社会主义现代化强国的宏伟目标。这种自上而下的战略引领能够超越部门和地方的局部利益，从全局和长远出发，体现了强大的战略规划和资源整合能力。
与此同时，“十五五”规划的制定并非一个封闭的、少数精英的决策过程，而是一个广泛发扬民主、集思广益、开放式的协商过程。在规划制定过程中，普通民众通过座谈会、网上参政等多种形式参与到国家大政方针的讨论中来，为规划建言献策。这种自下而上的智慧汇集，不仅提高了规划的可接受性和可操作性，也极大地增强了全社会对规划的认同感和执行力，将党的正确主张转化为全国各族人民的共同意志和自觉行动，这正是国家治理能力的生动体现。
“五年规划”的成功制定与实施，离不开强大的跨部门、跨地区协同合作能力，这是国家治理体系高效运转的重要保障。规划的制定本身就是一个复杂的系统工程，需要数十个中央部委和直属机构共同参与，涉及经济、社会、科技、教育、环保等方方面面。在党中央的集中统一领导下，通过成立高规格的规划起草组和建立常态化的部际协调机制，能够有效打破部门壁垒，促进信息共享和政策协调，确保规划内容的全面性、系统性和一致性。这种跨部门的协同，避免了政策碎片化和各自为政的现象，形成了推动国家发展的强大政策合力。在规划的实施层面，协同合作同样至关重要。中国幅员辽阔，地区发展不平衡，如何促进区域协调发展是国家治理面临的一大挑战。“五年规划”通过设定跨区域的战略任务，如推进京津冀协同、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等，为区域协同提供了顶层设计和政策框架。在此基础上，中央与地方、地方与地方之间通过建立多层次的合作机制，共同推进重大项目建设、基础设施互联互通、生态环境联防联治、公共服务共建共享。这种中央统揽全局、地方细化落实、部门协同联动的“全国一盘棋”协同治理范式，既彰显了各地区的比较优势，又实现了资源优化配置与整体效能的极致释放，充分展现了“集中力量办大事”的制度优势，是国家治理能力现代化的鲜活映照。
（三）从“十五五”规划看国家治理理念的演进
“坚持人民至上”被党的二十届四中全会列为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一，这深刻体现了国家治理的根本价值取向。这一理念贯穿于规划的各项部署之中。在民生建设方面，强调要“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民群众急难愁盼问题”，并“畅通社会流动渠道，提高人民生活品质”。这要求国家治理不仅要关注宏观经济增长，更要将发展的成果落实到增进民生福祉上，通过完善收入分配、就业、社会保障等制度，让全体人民共享发展成果。这是将满足人民对美好生活的向往作为经济发展的内生动力，实现了发展目标与人民利益的统一。这种以人民为中心的治理理念，确保了国家治理现代化的正确方向，即现代化的最终目的是实现人的全面发展。
将“坚持统筹发展和安全”作为“十五五”时期的基本原则，标志着安全在国家治理体系中的地位被提升到前所未有的战略高度。这反映了在世界百年未有之大变局加速演进的背景下，中国共产党对治国理政规律的深刻把握。在经济领域，强调要增强国内大循环的“内生动力和可靠性”，以应对外部冲击；在社会领域，要求“完善社会治理体系”，提高公共安全治理水平；在国家安全层面，更是明确提出要“健全国家安全体系，加强重点领域国家安全能力建设”，并强调军队建设要“边斗争、边备战、边建设”。这种将安全与发展深度融合的治理理念，要求国家治理体系必须具备底线思维和极限思维，在追求发展的同时有效防范和化解各类风险挑战，确保社会主义现代化进程的平稳推进，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。
“十五五”规划将绿色发展理念提升到新的战略层面，体现了国家治理对人与自然和谐共生规律的坚定遵循。党的二十届四中全会公报明确提出，要持续深入推进污染防治攻坚和生态系统优化，加快建设新型能源体系，积极稳妥推进和实现碳达峰，加快形成绿色生产生活方式。这一系列部署，标志着中国的现代化进程正努力摆脱对传统工业化路径的依赖，向绿色、低碳、可持续的发展模式转型。这不仅是对全球气候变化的积极回应，更是基于中国自身资源环境约束和发展阶段变化做出的主动战略抉择。它要求国家治理体系在能源、产业、交通、建筑等各个领域进行深刻的绿色变革，通过制度创新（如碳排放权交易市场、生态补偿机制）和技术创新（如新能源技术、储能技术），推动经济社会发展全面绿色转型。这本身就是国家治理能力现代化的重要内容和鲜明体现。
六、结论与展望：迈向更高水平的国家治理现代化
（一）党的二十届四中全会精神的核心要义与战略价值
党的二十届四中全会精神的核心要义，在于其以“十五五”规划为载体，系统性地擘画了在更高水平上推进国家治理体系和治理能力现代化的宏伟蓝图。其战略价值体现在三个层面：首先是战略引领性。全会明确了“确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展”的核心目标，将国家治理现代化的宏大叙事转化为未来五年具体、可执行的行动纲领，为全社会提供了清晰的奋斗方向和明确的发展预期。其次是理念创新性。全会深刻体现了从规模扩张到质效提升、从要素驱动到创新驱动、从管理到治理的理念变革，特别是将统筹发展和安全、推动绿色低碳转型提升到前所未有的战略高度，丰富和发展了中国特色社会主义国家治理理论。再次是制度保障性。全会始终以制度建设为主线，通过健全规划制度、深化改革开放、强化法治保障等一系列制度安排，将中国特色社会主义的制度优势持续转化为应对风险挑战、推动高质量发展的治理效能，为国家长治久安奠定了坚实的制度根基。
（二）国家治理现代化面临的挑战与未来方向
尽管中国国家治理现代化取得了举世瞩目的成就，但未来发展依然面临诸多挑战。从内部看，发展不平衡不充分问题依然突出，城乡区域发展和收入分配差距较大，民生保障、社会治理、生态环境保护等领域仍有短板，这对国家治理的精准性和公平性提出了更高要求。从外部看，世界进入新的动荡变革期，单边主义、保护主义抬头，地缘政治风险加剧，全球产业链供应链面临重塑，这对国家治理的安全性和韧性构成了严峻考验。此外，新一轮科技革命和产业变革的深入发展，既带来了发展机遇，也对传统的治理模式、法律法规和伦理规范产生了冲击。
面对这些挑战，基于党的二十届四中全会精神，未来国家治理现代化的发展方向主要有以下四个方面。一是提升系统性治理能力，加强改革举措的有机衔接和融会贯通，形成推动发展的整体合力，破除深层次的体制机制障碍。二是增强适应性治理能力，建立健全动态监测、评估和反馈机制，提高应对内外部环境变化的灵活性和韧性。三是增强数字化治理能力，积极运用大数据、人工智能等现代信息技术，提升政府决策的科学性、公共服务的精准性和社会治理的智能化水平。四是深化包容性治理，坚持以人民为中心，在发展中保障和改善民生，促进社会公平正义，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。目前这些方向和意涵在“十五五”规划中都有了不同程度的呈现。
（三）中国式现代化道路的世界意义
党的二十届四中全会及其擘画的“十五五”规划，不仅是中国自身发展的战略部署，也为世界提供了观察和理解中国式现代化道路的窗口。中国式现代化道路的世界意义在于，它打破了“现代化等同于西方化”的迷思［24］，为广大发展中国家探索符合自身国情的现代化路径提供了全新的选择和宝贵的经验。这条道路的核心特征，如坚持中国共产党的领导、坚持以人民为中心、坚持走和平发展道路、坚持人与自然和谐共生等，为解决人类面临的共同挑战贡献了中国智慧和中国方案。
通过“五年规划”这一独特的治理工具，中国展现了强大的战略规划能力、资源整合能力和长期执行能力，证明了非西方模式同样可以实现经济快速发展和社会长期稳定。中国坚持高水平对外开放，推动构建人类命运共同体，积极参与全球治理体系的改革和建设，展现了负责任大国的担当。因此，深入研究党的二十届四中全会精神，不仅有助于理解中国的未来，更有助于思考世界发展的多样性和可能性，为构建一个更加公正、合理、包容的全球治理体系提供了重要的理论启示和实践参照。
参考文献：
［1］王克峰.毛泽东赶超战略与苏联赶超战略的比较［J］.广西社会科学，2004（11）：139-142.
［2］科尔内.短缺经济学：下卷［M］.北京：经济科学出版社，1986：9.
［3］科尔内.短缺经济学：上卷［M］.北京：经济科学出版社，1986：197.
［4］胡鞍钢，鄢一龙，吕捷.从经济指令计划到发展战略规划：中国五年计划转型之路（1953—2009）［J］.中国软科学，2010（8）：14-24.
［5］徐圣恩.中国制度弹性的历史经济分析［J］.上海经济研究，2006（2）：90-96.
［6］王玉海.诺斯“适应性效率”概念的内涵及其启示［J］.东方论坛—青岛大学学报（社会科学版），2005（1）：55-63.
［7］李强.“十五五”时期经济社会发展的指导方针：学习贯彻党的二十届四中全会精神［N］.人民日报，2025-10-30（3）.
［8］尹贻梅，刘志高，刘卫东.路径依赖理论研究进展评析［J］.外国经济与管理，2011（8）：1-7.
［9］中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报［M］.北京：人民出版社，2013：4.
［10］范鹏.统筹推进“五位一体”总体布局［M］.北京：人民出版社，2017：237.
［11］任平.党的创新理论如何内化为取之不竭的营养［N］.人民日报，2025-08-28（1）.
［12］习近平.习近平著作选读：第2卷［M］.北京：人民出版社，2023：276.
［13］中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定［N］.人民日报，2024-07-
22（1）.
［14］本书编写组.《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》辅导读本［M］.北京：人民出版社，2024：162.
［15］李以所.对改革进行的改革：进一步全面深化改革的理论解读：学习贯彻党的二十届三中全会精神［J］.领导科学，2024（6）：4-11.
［16］张晓松，朱基钗，杜尚泽，等.乘势而上，续写中国奇迹新篇：党的二十届四中全会侧记［N］.人民日报，2025-10-25（2）.
［17］刘志强.接续推进中国式现代化：中共中央举行新闻发布会解读党的二十届四中全会精神［N］.人民日报，2025-10-25（5）.
［18］吴月辉.“十五五”规划建议，四十六次提到“科技”［N］.人民日报，2025-11-03（19）.
［19］朱香敏.新质生产力：理论与实践研究［M］.北京：人民出版社，2024：76.
［20］郑栅洁.健全国家经济社会发展规划制度体系：学习贯彻党的二十届三中全会精神［N］.人民日报，2024-08-26（9）.
［21］鞠鹏，丁林.习近平在北京考察工作时强调 立足优势 深化改革 勇于开拓 在建设首善之区上不断取得新成绩［N］.人民日报，2014-02-27（4）.
［22］习近平.习近平重要讲话单行本：2020年合订本［M］.北京：人民出版社，2021：131.
［23］习近平.习近平谈治国理政：第4卷［M］.北京：外文出版社，2022：31.
［24］张东刚.牢牢把握党的创新理论的世界观和方法论［M］.北京：人民出版社，2025：109.
编辑 萧 劼
